Los medios de prueba en la nueva plusvalía municipal

El pasado 26 de octubre de 2021, el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de varios artículos del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, referidos a la forma en la que debe calcularse la base imponible del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (denominado coloquialmente “Plusvalía Municipal”).

Como consecuencia de esta sentencia, con efectos desde el 10 de noviembre de 2021, se aprobó la modificación de la norma reguladora de este impuesto, con el objetivo de adaptarla de forma inmediata a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

Aunque la nueva redacción de la norma plantea numerosos interrogantes, en este caso nos centraremos en analizar la forma en la que, a partir de esta nueva regulación, el contribuyente puede acreditar la evolución en el valor del terreno del inmueble transmitido, y ello a efectos de concretar la cuota tributaria de la Plusvalía Municipal.

La imposibilidad de aportar prueba a la luz de la antigua norma.

En el método de cálculo original de la Plusvalía Municipal, ahora declarado inconstitucional, no se preveía la posibilidad de que el contribuyente pudiese aportar prueba alguna a efectos de acreditar que no se había producido incremento de valor del terreno o que dicho incremento existía, pero era inferior al derivado del método objetivo regulado en la anterior norma.

Se debe partir de la Sentencia 59/2017, de 11 de mayo, en la que el Tribunal Constitucional declaró la improcedencia de exigir este tributo en supuestos en los que no se ponía de manifiesto capacidad económica alguna. De hecho, ya en esa sentencia, el referido tribunal señalaba que “la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que solo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa”, instando al legislador a que llevara a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en la normativa a efectos de que previera “el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana”.

La posibilidad de que no estuvieran gravadas las situaciones en las que no existía incremento de valor del suelo y la expulsión del sistema tributario por la citada Sentencia de 11 de mayo de 2017 del artículo del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales que prohibía que el contribuyente pudiera acreditar la inexistencia de capacidad económica o una capacidad económica distinta, exigía arbitrar un sistema en el que dichos extremos pudieran ser demostrados por el contribuyente. Ante la ausencia de modificación legal por parte del legislador, y teniendo en cuenta que, en todo caso, a esa fecha ya había procedimientos administrativos y judiciales en curso que debían resolverse al amparo del criterio adoptado por el Tribunal Constitucional, se empezaron a plantear diversas dudas en relación con el tipo de pruebas que podía aportar el contribuyente para justificar esa inexistencia de incremento de valor del terreno. Esta controversia fue zanjada por el Tribunal Supremo que admitió, como medios de prueba para acreditar lo anterior, tanto las escrituras públicas de transmisión del inmueble como los informes periciales. Igualmente, el Alto Tribunal autorizó la utilización de cualquier otro medio probatorio válido en derecho, de acuerdo con lo previsto en el artículo 106.1 de la Ley General Tributaria.

Las escrituras públicas como único medio de prueba admitido por la nueva regulación.

La nueva redacción de la norma de la Plusvalía Municipal sí prevé la no sujeción al tributo en aquellos supuestos en los que el terreno transmitido no haya experimentado un incremento en su valor y, además, refleja un doble sistema de determinación de la base imponible, dando la posibilidad al contribuyente de tributar con base en un método alternativo al de estimación objetiva.

En ambos casos el legislador ha previsto que la forma de no aplicar el método objetivo sea mediante la aportación de las escrituras públicas que reflejan los valores de adquisición y transmisión del inmueble, excluyéndose la posibilidad de computar los gastos o tributos que graven la operación.

Además, la nueva norma prevé que, en aquellos supuestos en los que se transmita un inmueble que conste de “suelo” y “vuelo” o construcción, se empleará como valor del “suelo” “el que resulte de aplicar la proporción que represente en la fecha de devengo del impuesto el valor catastral del terreno respecto del valor catastral total y esta proporción se aplicará tanto al valor de transmisión como, en su caso, al de adquisición”.

Posibilidad de aportar otros medios de prueba distintos a las escrituras públicas.

Como ya hemos expuesto, el legislador únicamente ha contemplado las escrituras públicas como medio de prueba para cuantificar la cuota de la plusvalía municipal en un importe distinto al que derive del nuevo método objetivo.

Obviamente, la anterior previsión puede plantear dificultades prácticas en multitud de supuestos en los que el inmueble adquirido no coincida con el transmitido. Nos referimos, por ejemplo, a suelos sin urbanización consolidada y luego edificados, o a transmisiones en las que se hubiesen adquirido originalmente los inmuebles con la única finalidad de rehabilitarlos y otras tantas situaciones en las que los precios reflejados en las escrituras de adquisición y de transmisión no fueran estrictamente comparables.

Además, el hecho de que, en aquellos supuestos en los que la transmisión de un inmueble incluya suelo y vuelo o construcción, el legislador haya optado por individualizar el terreno empleando una proporción catastral sobre el precio global reflejado en las escrituras, puede llevar a que, de forma relativamente habitual, la comparación de los valores del suelo determinados con este método no refleje su verdadera evolución en el mercado durante el periodo de tenencia del inmueble. No será extraño contemplar situaciones en las que, de acuerdo con los precios reflejados en las escrituras públicas y la proporción catastral prevista en la norma, se produzca un incremento del valor del terreno (lo que obligará al transmitente a ingresar cuota tributaria), y, sin embargo, atendiendo a informes periciales de expertos independientes, ese valor del suelo haya experimentado un decremento de conformidad con criterios de valoración a mercado (lo que podría llevar a defender la no sujeción al tributo). Por supuesto, esta situación también se puede producir a la inversa, pero, en ese caso, los ayuntamientos disponen de las facultades de comprobación que les otorga la nueva norma, aun cuando no faltan interpretaciones respecto de si, efectivamente, dichas facultades de comprobación pueden realmente tener un alcance tan amplio o si, por el contrario, se deben limitar a verificar la realidad de la operación.

En este escenario nos planteábamos la posibilidad de que, aunque el legislador no lo prevea expresamente, los ayuntamientos o, en instancias superiores, los propios tribunales, puedan acabar reconociendo que, en la nueva Plusvalía Municipal, también es posible acreditar la evolución del valor del terreno mediante la utilización de otros medios de prueba válidos en derecho, al margen de las propias escrituras. En nuestra opinión, atendiendo al criterio del Tribunal Supremo anteriormente mencionado, parece razonable que el contribuyente tenga esa posibilidad, al menos en todos aquellos supuestos en los que se hayan producido alteraciones en la descripción física del inmueble durante su periodo de tenencia o en escrituras en las que el precio incluya elementos adicionales al suelo. En estos supuestos, será especialmente evidente que los precios globales reflejados en las escrituras públicas no estarían reflejando la evolución real del valor del terreno.

En todo caso, habrá que esperar unos meses (o incluso años) para confirmar si, primero los ayuntamientos y, posteriormente, los tribunales, admiten una interpretación amplia de la nueva norma de la Plusvalía Municipal en lo que se refiere a la posibilidad de aportar medios de prueba distintos a las propias escrituras públicas.

Rafael Arizcum de Andrés. Abogado de Garrigues